Evropska politika reformi – pod lupom

Evropska unija zahteva znacajniji napredak u oblasti pravosudnih reformi od potencijalnih buducih clanica sa Balkana nego sto je to bio slucaj prilikom poslednjeg prosirenja Unije, ali jos uvek ima prostora za poboljsanje takvog pristupa, smatraju analiticari. Nakon proslogodisnjeg prijema deset novih clanica Evropske unije i pridruzivanja Bugarske i Rumunije 2007. godine, Brisel ce verovatno podici kriterijume u pogledu reformi koji se namecu kandidatima za clanstvo i potencijalnim kandidatima. Takva mera ce neposredno uticati na sve one sa zapadnog Balkana koji teze clanstvu u Evropskoj uniji. Ovi uslovi, poznatiji kao kopenhaski kriterijumi, predstavljaju niz standarda koje buduce clanice moraju dostici da bi prosli kroz proceduru kandidature i konacnog pridruzivanja.

Glavni politicki kriterijum je obezbedjivanje stabilnosti "institucija koje garantuju... vladavinu prava", a za to je reforma pravosudja veoma bitna komponenta. Komesar za prosirenje Evropske unije Oli Ren izrazio je 11. maja zabrinutost zbog toga sto je napredak u ovoj oblasti tek delimican. On je za Rojters izjavio: "Naucili smo iz prethodnog prosirenja, kao i sada sa Bugarskom i Rumunijom, da se uslov vladavine prava, iako je prethodno ukljucen u politicke kriterijume pre pocetka pregovora, cesto poslednji ispunjava". U okviru niza promena koje su nuzne da bi se ispunili kriterijumi iz Kopenhagena, uspostavljanje nezavisnog i delotvornog sudstva je od vitalne vaznosti, kako za ocuvanje demokratije unutar drzava s dugotrajnim iskustvom sa nedemokratskim sistemima, tako i da bi se niz evropskih zakona i propisa iz najrazlicitijih oblasti primenjivali sirom Evropske unije. Insistira se, takodje, na unapredjenju pravosudne saradnje kako bi se poboljsala bezbednost sirom kontinenta imajuci u vidu teroristicki napad od 11. septembra u Sjedinjenim Americkim Drzavama. Mada je mogucnost pridruzivanja Evropskoj uniji predstavljala kljucnu pokretacku snagu za reforme u bivsim komunistickim zemljama u Evropi, u praksi je reforma pravosudja uvek kaskala za ostalima promenama.

Pravosudni sistemi zemalja-kandidata cesto su jos uvek bili nereformisani uoci samog prikljucenja Evropskoj uniji, a Brisel je zauzvrat dozvoljavao zemljama-kandidatima da poloze ispit po osnovu formalnog unosenja reformskih resenja u zakonske spise, ne zahtevajuci dokaze o njihovoj implementaciji. Imajuci u vidu pristupanje Rumunije i Bugarske koje je zakazano za 2007. godinu, u Evropskoj uniji postoji ozbiljna zabrinutost u vezi sa njihovom sposobnoscu da odgovore obavezama zemlje-clanice, i to ne samo u oblasti pravosudja. Uistinu, u poslednjem istrazivanju demokratskih standarda u Evropi i Evroaziji koje je sprovela organizacija "Freedom House" pokazalo se da pravosudni sistemi Rumunije i Bugarske znatno zaostaju za onima u zemljama srednje i istocne Evrope koje su se pridruzile Evropskoj uniji prosle godine. Mada su obe zemlje potpisale sporazume o pristupanju pocetkom ove godine, Brisel je saopstio da bi "proces znacajnog unapredjivanja kapaciteta administracije i pravosudja trebalo nastaviti i nakon prijema Bugarske i Rumunije u Evropsku uniju". Time ce ove dve drzave postati prve zemlje-clanice cije ce clanstvo biti uslovljeno odredjenim odredbama koje daju mogucnost da se odredjeni aspekti clanstva suspenduju na period do tri godine i nakon pristupanja Uniji. Usled toga, u trenutku kada se zemlje jugoistocne Evrope pripremaju za clanstvo u Evropskoj uniji, sve se snazniji naglasak stavlja na reformama pravosudja.

Pored transformacije pravosudnog sistema koji je izgradjen u komunizmu, bivse jugoslovenske drzave se takodje moraju suociti sa bremenitim nasledjem ratnih godina i cesto autoritarnog procesa izgradnje drzave koji je potom usledio. Veci deo evropske pomoci za razvoj jugoistocne Evrope trenutno se pruza u okviru procesa stabilizacije i pridruzivanja, SAP. Zajedno sa pratecim CARDS programom, SAP je prvobitno bio namenjen posleratnoj obnovi i razresavanju konflikata. Kasnije, nakon sto je pridodat zadatak pripreme za clanstvo u Evropskoj uniji, ovaj program se nasao na udaru kritike jer je bio isuvise centralizovan i nefleksibilan za tako slozen zadatak. Zaista, u spoljnim evaluacijama samog programa CARDS i Evropske agencije za obnovu, koja rasporedjuje sredstva programa CARDS u Srbiji i Crnoj Gori (ukljucujuci Kosovo) i Makedoniji, u 2004. godini, se kaze da ovakav mehanizam nije uspeo da dâ podstreka odgovornosti i participaciji na lokalnom nivou. Ubrzo je pristigao odgovor na neke od ovih kritika. Posle samita Evropske unije u Solunu 2003. godine, gde su zemlje zapadnog Balkana formalno identifikovane kao potencijalni kandidati, uveden je program Evropskih partnerstava ciji je cilj utvrdjivanje prioriteta i obaveza na koje ce se finansijska pomoc Evropske unije usredsrediti. Potom se od zemalja – potencijalnih kandidata za clanstvo trazilo da pripreme sopstvene nacionalne akcione planove za implementaciju. Stavise, Brisel je predlozio da svi potencijalni i aktuelni kandidati, nakon sto novi sedmogodisnji budzet stupi na snagu 2007. godine, imaju koristi od pojednostavljenog sistema pod nazivom "Instrumenti za predpristupnu pomoc", IPA. Time bi se omogucio pristup neki predpristupnim fondovima, ali mnogi analiticari tvrde da bi potencijalni kandidati trebalo da imaju pun pristup predpristupnim fondovima kako bi se podstakla efikasna reforma pravosudja u tim zemljama.

Gerald Knaus iz Evropske inicijative za stabilnost izjavio je za Izvestaj o balkanskoj krizi, BCR, da bi voleo da se celokupni sistem predpristupnih fondova ucini dostupnim citavom regionu do kraja sledece godine, sa svojim "sofisticiranim tehnikama izgradnje institucija", proverama, godisnjim izvestajima o ostvarenom napretku i lokalno generisanim mehanizmom planiranja nacionalnog razvoja u pogledu javnih investicija. "Sistem predpristupnih fondova pomaze u razvoju kapaciteta javne administracije jer se prijem finansijskih sredstava Evropske unije za javne investicije uslovljava razvojem mehanizama menadzmenta, odgovornosti i transparentnosti. Struktura fondova namenjenih zapadnom Balkanu, koje koristimo da bi poslali strucnjake i organizovali obuku, ili da bi se usredsredili na policiju i sudije, nece doneti razvoj tih institucija", kaze on. Kristi Evenson, direktor za Evropu organizacije "Freedom House", se slaze: "Mehanizme Evropske unije za pruzanje pomoci zapadnom Balkanu treba drasticno izmeniti. Oni su trenutno kratkorocni i oslanjaju se na inostrane eksperte, a ne vezuju se za dugorocne korake i procese". Kao jedini kandidat za clanstvo u Evropskoj uniji u regionu, samo Hrvatska trenutno ima pristupa fondovima Evropske unije. Makedonija ima dobre sanse da stekne status zemlje-kandidata u bliskoj buducnosti, ali bez ozbiljnih promena ovakvog mehanizma Unije, sve druge drzave i entiteti u regionu moraju se i dalje oslanjati na program CARDS i sredstva iz procesa stabilizacije i pridruzivanja kao glavne mehanizme za finansiranje i sprovodjenje reformi. Dokazi o postignutim visim standardima, sto se traze od balkanskih drzava i entiteta koji teze statusu kandidata za clanstvo u Evropskoj uniji, predstavljaju dobru priliku, ali i izazov. Evropska unija takodje mora uciti na greskama iz proslosti i uzeti u obzir kritike kako bi se uspostavio delotvorniji proces koji podstice i olaksava reforme.

"Evropska unija je bila isuvise popustljiva prema nama. Poverovala nam je kada smo rekli da ispunjavamo politicke kriterijume, a upravo je to ono sto nismo radili", izjavila je za BCR Sorana Parvulesku iz istrazivackog centra Rumunskog akademskog drustva. Gergana Nuceva iz Centra za studije evropske politike, slaze se sa ovim stavom: "Javno mnjenje u zemljama zapadnog Balkana trebalo bi da pozdravi pritisak koji se vrsi... to je veoma vazna reforma koju bi trebalo prvo sprovoditi jer se ona dotice zakona, privrednog okruzenja, svega..." Evropska unija bi trebalo da bude bolje informisana o postojecim sistemima u zemljama – potencijalnim kandidatima za clanstvo, dodaje ona. U Bugarskoj, na primer, "cak i kada je postojala politicka volja za reforme, neke od potrebnih procedura su iziskivale isuvise vremena i bilo ih je tesko sprovesti... Obucavati ljude i smanjivati broj zaostalih predmeta su stvari koje je bilo moguce relativno lako postici. Ipak, strukturne promene su se pokazale najtezim".

U nekim drugim slucajevima nedostatak sredstava u paketu pomoci uticao je na reformske procese. U Rumuniji se kroz program EU PHARE finansirala izrada softverske aplikacije za upravljanje sudskim slucajevima i virtualne pravne biblioteke, ali se potom cekalo tri godine dok nisu pristigla dodatna sredstva iz ovog programa za kupovinu neophodnih kompjutera, kaze se u jednom nezavisnom revizorskom izvestaju koji je narucila rumunska vlada s ciljem da se procene ucinci njene antikorupcionaske strategije. U jednom projektu Instituta za otvoreno drustvo, u okviru koga su se pratili evropski integracioni procesi uoci proslogodisnjeg prosirenja, primecuje se: "Malo je standarda Evropske unije o tome kako bi pravosudje trebalo da bude organizovano i kako bi trebalo da funkcionise, pri cemu je postojeci sistem ekspertske podrske cesto nekoordinisan i nedelotvoran. Savetnici u predpristupnoj fazi i slicne institucije iz Evropske unije cesto su jednostavno podsticale usvajanje specificnih resenja uvezenih iz njihovih maticnih zemalja". Postojanje velikog broja drugih donatora na zapadnom Balkanu moze dodatno zakomplikovati stvari. Olga Ruda, koja radi na reformi pravosudja pri ABA/CEELI, jednom americkom nevladinom projektu zakonskih reformi, potvrdila je da se na Balkanu "pomoc za reformu pravosudja pruza ad hoc, s malo i bez ikakve koordinacije izmedju onih koji pruzaju takvu vrstu podrske. Oni nuzno ne cine ono sto je najbolje za taj region, vec prosto primenjuju ono sto znaju. Saveti koji se pruzaju mogu biti kontradiktorni, a i programi se cesto ponavljaju". Prosle godine, u izvestaju ABA/CEELI, u kome se iznosi procena pravosudne reforme na Kosovu, kaze se da postoji "nedostatak koordinacije izmedju organizacija koje sprovode obuku" u oblasti transformacije Pravosudnog instituta Kosova u skolu za sudije. Cini se da koordinacioni sastanci donatora, koji se odrzavaju jednom mesecno, "nisu imali puno efekta na sveopstu koordinaciju". Najzad, Evropska unija se mora pozabaviti cinjenicom da se sredstva koja su dostupna zapadnom Balkanu smanjuju, te da ce se taj trend nastaviti. "Postoji opasnost da bi prica o vladavini prava mogla da nam odvuce paznju od jedne ocigledne stvari – drustveno-ekonomska situacija u regionu je razlog za ozbiljnu zabrinutost", istakao je Knaus. Stavljanje posebnog naglaska na vladavini prava unutar postojeceg okvira procesa stabilizacije i pridruzivanja, dodaje on, ne cini nista u pogledu resavanja problema u realnosti: "Tvrdnja da ce investicije i ekonomski razvoj automatski doziveti uspon, ukoliko se kriminal i korupcija nekako poraze je dubiozna. Ono sto nam je potrebno su programi i podsticaji za dalekosezne administrativne reforme". Izdvajajuci korupciju i nedostatak nezavisnosti u pravosudnim sistemima jugoistocne Evrope, Evropski parlament je zatrazio da se obezbede znacajna dodatna finansijska sredstva radi pruzanja podrske neophodnom jacanju institucija i stvaranju novih. Svi analiticari se slazu da bi poostravanje kriterijuma za clanstvo u Evropskoj uniji za kandidate sa zapadnog Balkana – bez odgovarajuce finansijske i ekspertske podrske – moglo delovati poput dvostrukih standarda, sto bi se, na kraju, moglo pokazati kontraproduktivnim.